El comercio ilícito de tabaco provoca pérdidas estimadas en unos 13.000 millones de euros anuales para los presupuestos de la Unión Europea y de sus Estados miembros, según un informe del Tribunal de Cuentas Europeo que advierte de una respuesta fragmentada frente a redes criminales cada vez más adaptables. La cuantía corresponde a ingresos no recaudados por derechos de aduana, IVA e impuestos especiales, en un mercado que ya no se limita al contrabando tradicional de cigarrillos.
El documento, titulado Lucha contra el comercio ilícito de tabaco en la UE: Esfuerzos fragmentados y lagunas persistentes, sostiene que las medidas comunitarias y nacionales siguen siendo insuficientes y poco coordinadas. Para los auditores, esta falta de cohesión permite a los grupos delictivos aprovechar las diferencias legales, operativas y sancionadoras entre los países de la Unión.
Producción más cerca de los consumidores
La auditoría examina el conjunto de la UE, con un análisis más detallado de Bélgica, España, Polonia y Rumanía. La selección responde a su peso en las incautaciones, la detección de fábricas clandestinas, las rutas de tráfico y su ubicación geográfica. Además, el Tribunal recabó información mediante una encuesta a los otros 23 Estados miembros.
Uno de los cambios relevantes identificados es el traslado estratégico de parte de la producción ilegal desde Ucrania hacia territorio comunitario. Al instalar fábricas dentro de la UE, las organizaciones reducen la longitud de la cadena logística, disminuyen la exposición a controles fronterizos exteriores y acceden de forma más directa a los mercados de consumo. El fenómeno convierte la lucha contra el fraude fiscal y aduanero en una cuestión también vinculada a la seguridad interior y a la capacidad de investigación penal.
El informe cita como ejemplo la mayor fábrica ilegal de cigarrillos desmantelada hasta ahora en España, en una operación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude, conocida como OLAF. La red, descrita como transnacional y altamente profesionalizada, tenía conexiones operativas en Polonia, Ucrania, Rumanía, Grecia, Eslovaquia e Italia. La intervención concluyó con 20 detenidos, la incautación de unas 31 toneladas de tabaco crudo, valoradas en cinco millones de euros, y cerca de tres millones de paquetes de cigarrillos falsificados, con un valor estimado de 15 millones.
Una amenaza que se extiende a nuevos productos
Los datos reflejan una dimensión sostenida del problema. En 2023, los productos ilícitos representaban el 8,8% del consumo total de cigarrillos en la Unión Europea. La OLAF informó asimismo de la incautación de más de 427 millones de cigarrillos ilegales en todo el mundo, de los cuales 219 millones fueron interceptados en las fronteras exteriores de la UE. Estas actuaciones, junto con el decomiso de tabaco crudo y tabaco para pipa de agua, habrían evitado pérdidas superiores a 178 millones de euros para las arcas públicas.
El mercado clandestino también se está desplazando hacia los cigarrillos electrónicos y el tabaco calentado. El volumen ilegal de estos productos se acerca a 21.000 toneladas en la UE, según la auditoría. Los productos emergentes ya suponen el 13% del valor del mercado de tabaco vendido legalmente en el bloque y resultan especialmente atractivos entre consumidores jóvenes. Esta evolución obliga a que los mecanismos de vigilancia y trazabilidad no se concentren exclusivamente en los cigarrillos convencionales.
Normas desiguales y coordinación sin un mando claro
El Tribunal de Cuentas considera que las discrepancias entre legislaciones nacionales generan incentivos para el desplazamiento de las redes criminales. Las definiciones de contrabando y fabricación ilegal, así como las penas aplicables, varían de manera notable entre Estados miembros. En la práctica, una organización puede reubicar maquinaria, almacenes o producción hacia jurisdicciones donde perciba menores riesgos penales o administrativos.
La respuesta institucional europea aparece repartida entre la OLAF, Europol, las direcciones generales de Fiscalidad y Unión Aduanera y de Salud, la plataforma EMPACT y otros mecanismos de cooperación policial. Los auditores señalan que ninguna de estas estructuras ejerce un liderazgo inequívoco ni centraliza la coordinación. Añaden que la Comisión Europea no ha supervisado de forma suficiente la aplicación nacional de las medidas ni ha realizado evaluaciones periódicas y completas sobre su eficacia real.
Las diferencias operativas también condicionan los resultados. Mientras Bélgica, España y Polonia cuentan con aduanas que pueden dirigir investigaciones penales y redadas en ámbitos amplios, la autoridad aduanera rumana se limita a investigaciones administrativas y requiere la participación de las fuerzas de seguridad para las causas penales. Solo Polonia dispone de una estrategia nacional específica contra el contrabando de tabaco; los otros tres países auditados aplican marcos generales con prioridades más amplias.
Acuerdos con la industria bajo escrutinio
El informe dedica atención a la relación entre las administraciones y los fabricantes de tabaco. Cerca de la mitad de los Estados miembros han firmado acuerdos voluntarios de cooperación con compañías del sector, en su mayoría confidenciales. Para el Tribunal, esa falta de publicidad dificulta verificar el cumplimiento de las normas que exigen limitar y transparentar las interacciones públicas con la industria para prevenir conflictos de interés.
La OLAF mantiene, además, dos acuerdos vinculantes con British American Tobacco e Imperial Tobacco Limited, suscritos en 2010 y vigentes hasta 2030. Los auditores cuestionan que no hayan sido actualizados pese a la transformación del mercado y señalan la ausencia de una utilidad demostrada, junto con posibles costes reputacionales y carga administrativa. El planteamiento no cuestiona la necesidad de obtener información de los operadores legales, pero reclama garantías más sólidas de transparencia y una evaluación independiente de estos instrumentos.
El intercambio transfronterizo de datos constituye otra debilidad. En una muestra de diez incautaciones por cada Estado auditado, la información solo se compartió con autoridades de otros países en una minoría de los casos, entre dos y cinco según el Estado. La lentitud o incompletitud de esas comunicaciones puede dificultar la identificación de rutas, proveedores y beneficiarios finales. La conclusión de la auditoría es que, sin criterios comunes, cooperación rápida y controles adaptados a los nuevos productos, la UE seguirá afrontando un mercado ilícito capaz de convertir sus propias diferencias internas en una ventaja operativa.
